ВТОРОЕ ПЛЕНАРНОЕ ЗАСЕДАНИЕ
Сергей Бобылев,
Кеннан, г.Москва
Современный этап экономического
развития России - от жесткой
централизованно-планируемой экономики к рынку -
накладывает свой отпечаток на специфику
национальных отношений в стране. Поэтому
особенности переходной экономики отражаются и
на данных отношениях: экономический кризис,
хаотическая приватизация огромного
государственного имущества, неопределенность
прав собственности, нечеткое распределение прав
и обязанностей между субъектами Федерации и
федеральным центром, коррупция, массовый уход от
налогов и многое другое существенно затрудняют
анализ.
Традиционным подходом в мире к
сравнительному анализу и уровню развития
национальных образований является исследование
основных экономических показателей: уровня
дохода на душу населения, показателей валового
национального и валового внутреннего продуктов,
производства на душу населения и т.д. К сожалению,
специфика российской экономической ситуации
затрудняет корректное использование такого
традиционного подхода. Это в значительной
степени связано с отсутствием адекватной
статистики. К большинству используемых
экономических показателей следует подходить
достаточно осторожно, что во многом определяется
значительным расхождением официальной и
реальной экономической статистики.
Существование в стране огромного теневого
сектора экономики, неотражаемых в статистике
скрытых доходов, уход от налогов организаций и
населения, колоссальный разрыв между богатыми и
бедными (а значит, непредставительность
усредненных показателей) и пр. осложняют анализ и
сопоставление экономической ситуации в
субъектах Федерации, национальных образованиях.
Так, по оценкам Госкомстата РФ, в 1996 г. доля
теневого сектора в общем объеме валового
внутреннего продукта (ВВП) составила 23 - 25%, и эта
доля выросла по сравнению с предыдущими годами,
когда она не превышала 20%. Доля скрытой оплаты
труда в общем объеме ВВП равнялась 11%, и она
увеличилась по сравнению с 9% в 1995 г.. Огромных
масштабов достиг теневой экспорт. Например, по
имеющимся оценкам, на Дальнем Востоке
фиксируется только половина экспортной продажи
леса и две трети - рыбы.
Таким образом, к приводимым ниже
расчетам и сопоставлениям по национальным
образованиям в РФ, проводимым на основе
официальной статистики и научных исследований,
следует относиться с учетом специфики и
реальностей переходного экономического периода
страны.
Представляется верным тезис Э.А.Паина,
что национальная идея - это идея элиты. В
экономике этот тезис проявляется достаточно
наглядно. Важнейшим экономическим аспектом
современных национальных отношений является
возможность управлять ресурсами и их потоками
(прежде всего финансовыми, материальными,
трудовыми и пр.).
Для национальных элит право на
управление ресурсами, собственность на них,
присвоение прибыли, ренты и, соответственно,
обогащение во многом является сутью (хотя это
часто открыто и не декларируется) экономических
отношений с федеральным Центром. Таким образом,
требования о большем национальном суверенитете
часто имеют вполне прозрачные экономические
основания.
Особенно четко данная ситуация
прослеживается на примере относительно богатых
национальных субъектов Федерации, обладающих
большим природноресурсным потенциалом, прежде
всего, нефтью, газом, драгоценными металлами,
лесом: Якутия, Коми, Ямало-Ненецкий АО,
Ханты-Мансийский АО, Татарстан и др. Для этих
субъектов важным экономическим вопросом
является вопрос о присвоении ренты, природной
ренты за использование расположенных на их
территории природных ресурсов. И, прежде всего,
центральной проблемой является управление
экспортными потоками. Сейчас возможность
экспортировать природные ресурсы является одним
из самых быстрых и прибыльных путей получения
высоких доходов. Экспорт России почти на 80%
состоит из природного сырья (на долю нефти и газа
приходится 40%, металлов и драгоценных камней - 30%,
древесины - 6% и пр.), что дает экспортерам десятки
миллиардов долларов ежегодно. При этом, по
оценкам экспертов, ежегодно нелегально в
зарубежных банках остается 20 - 30 млрд долл. от
получаемых доходов, значительная часть которых
образуется от экспорта.
Очевидно, что в этих условиях
национальные образования в лице управляющих
структур, создаваемых здесь компаний, фирм,
фондов и пр. стараются получить максимальный
контроль над природными ресурсами и их
экспортом. Типичен пример Якутии. Эта республика
является "рентопроизводящей", обладая
большими природными богатствами. В соответствии
с индивидуальным двусторонним договором с
федеральным центром, Якутия имеет право собирать
и расходовать федеральные налоги на федеральные
программы. В республике создана компания
"Алмазы России - Саха" (АЛРОСА),
обеспечивающая четверть (!) мировой добычи
алмазов. В 1996 г. АЛРОСА продала алмазов на
сумму 1,4 млрд долл. При этом государство,
владеющее 32% компании, получило всего 3 млн
долл. Однако значительная часть остающейся
прибыли идет не в дефицитный бюджет Якутии, а в
различного рода внебюджетные фонды, находящиеся
вне контроля федерального правительства. О
возможных масштабах коррупции, личного
обогащения можно только догадываться.
Обладание гигантскими природными
ресурсами (нефть, газ, драгоценные камни, лес и
пр.) позволяет многим национальным образованиям
являться крупнейшими экономическими
производителями в России. По данным Министерства
экономики РФ о доле регионов страны в
производстве валового внутреннего продукта в
1995 г. довольно неожиданно среди регионов РФ на
втором месте после Москвы (13,1% ВВП) оказался
Ханты-Мансийский АО (5,2% ВВП).
Высокие показатели у Башкортостана (2,4%
ВВП), Татарстана (2,2% ВВП), Ямало-Ненецкого АО (2,0%),
Якутии (1,6%). Все отмеченные регионы входят в число
17 крупнейших производителей среди
89 регионов России.
акое распределение продукции по
регионам приводит к ситуации, когда ВВП на душу
населения по паритетам покупательной
способности оказывается наивысшим в России, в
Ханты-Мансийском АО и Ямало-Ненецком АО. Так, в
этих регионах данный показатель превышает
среднероссийский соответственно в 4,7 и 4,2 раза.
Москва оказывается только на третьем месте
(превышение в 2,6 раза). В двенадцать регионов с
наивысшими показателями ВВП на душу входят также
Коми, Татарстан, Якутия. Конечно, данные
показатели не дают основания говорить о
процветании перечисленных регионов, о "вторых
Кувейтах". Более того, колоссальное
неравенство в распределении доходов, разрушение
привычной социальной и экологической среды
привели к деградации многих народностей.
Природное богатство не принесло счастья. (Более
подробно этот вопрос будет рассмотрен ниже.)
Наиболее распространенным
экономическим индикатором, позволяющим
сопоставить различные регионы, является
показатель уровня жизни населения. Уровень и
динамика этого показателя в определенной
степени отражает реалии экономического развития
отдельных регионов, в том числе и национальных
образований. По уровню номинальных доходов на
душу населения можно провести следующую
дифференциацию по национальным образованиям. К
"богатым" регионам с высоким уровнем
душевого дохода относятся Якутия, Карелия, Коми,
Калмыкия, автономные округа Тюменской области. В
группу со средним уровнем дохода вошли Алтайский
край и Бурятия. К "бедным" регионам с низким
уровнем номинальных доходов населения
относятся, в основном, национальные образования
Поволжья и Северного Кавказа: Марий Эл, Мордовия,
Чувашия, Татарстан, Дагестан, Кабардино-Балкария,
Северная Осетия, Башкортостан, Удмуртия, Тува.
Интересна и динамика номинальных
доходов населения за годы реформ (1990 - 1995 гг.).
Здесь наблюдается углубление дифференциации
этого показателя по регионам. Если в 80-е гг.
прослеживалась определенная нивелировка
душевых доходов, разрыв в уровнях региональных
доходов был незначителен, то 90-е гг. принесли
рост неравенства. Здесь верен тезис "Богатые
богатели, бедные беднели". Высокие темпы роста
доходов наблюдались на территориях с высокими
душевыми доходами, прежде всего, в
природноресурсных сырьевых регионах с высоким
экспортным потенциалом: Якутия, Карелия,
автономные округа Тюменской области. Тяжелая
ситуация сложилась в "бедных" регионах,
здесь темпы роста доходов были низкими:
национальные образования Северного Кавказа и
Поволжья.
Важным экономическим механизмом,
влияющим на экономическую ситуацию в
национальных образованиях, является связь
регионов с федеральным бюджетом, его доступность
и величина дотаций. Здесь возникает понятие
бюджетной самостоятельности или зависимости.
Федеральные дотации могут существенно
влиять на "поведение" национальных
образований. В зависимости от формальных и
неформальных связей с федеральным центром
регионы могут существенно влиять на привлечение
дополнительных средств. Здесь возникает
дифференциация по бюджетной самостоятельности
территорий. В самом агрегированном виде можно
выделить регионы-доноры, на которых лежит
формирование федерального бюджета и, тем самым,
"спонсирование" бедных регионов, и
регионы-реципиенты, получатели федеральной
помощи. В число доноров (с разной степенью
донорства) входят Ханты-Мансийский АО,
Ямало-Ненецкий АО, Коми, Удмуртия, Чувашия и
Хакассия.
К числу дотационных регионов
принадлежат национальные образования Северного
Кавказа (Дагестан, Ингушетия, Адыгея,
Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесия, Северная
Осетия). Существенная федеральная помощь
выделяется территориям, где проживают малые
народности Севера (Чукотский, Эвенкийский,
Корякский, Ненецкий, Таймырский, Коми-Пермяцкий
АО) и др. Для этих регионов характерно тяжелое
финансовое положение и возрастающая потребность
в централизованной помощи. Здесь можно говорить
о "бюджетной несамостоятельности" и
практически полной зависимости от федерального
бюджета.
Особая ситуация сложилась в
национальных образованиях, имеющих особые
отношения с федеральным бюджетом. Среди них
Якутия, Татарстан, Карелия и Башкортостан. Это
привилегированные регионы, оставляющие в своих
бюджетах основную сумму собранных на их
территориях федеральных налогов. Здесь доля
налогов, зачисленных в бюджет региона,
составляет 85 - 100%. Такая ситуация порождает
недовольство других субъектов Федерации, в
частности "русских" регионов.
Привилегированные национальные образования
называют и "эксклюзивными оффшорными
зонами", и "удельными феодальными
княжествами". В этих условиях очевидны
требования других регионов к федеральному
центру о ликвидации особого положения этих
национальных образований. Это в какой-то степени
перекликается с позицией А.И.Солженицына по
административно-территориальному обустройству
России.
Существенной чертой экономической
политики национальных образований является
большая, по сравнению с другими регионами,
попытка местных исполнительных и
законодательных структур власти воздействовать
на экономику. Здесь наглядно проявляется желание
вмешательства, прямого воздействия местных
властей на экономические реалии, осуществления
поведения типа "командуй и контролируй". Это
проявляется во многих экономических аспектах. В
частности, можно отметить высокую долю
собственности, попытки регулирования цен,
местный протекционизм, своеобразный
"экономический национализм". Тем самым, для
экономической политики большинства
национальных образований характерны
традиционализм и консерватизм, в отличие от
либерального поведения властей в
"реформаторских" регионах.
Рассмотрим эти экономические аспекты
более подробно. Для национальных образований
характерна высокая доля их собственности по
сравнению с другими субъектами Федерации.
Особенно это заметно при сравнении доли основных
фондов, находящихся в собственности
национальных образований и "русских"
регионов. Так, в 1995 г. при средней по России
доле собственности субъектов Федерации 7% в
государственной собственности находилось: в
Якутии, Северной Осетии, Калмыкии, Дагестане - 34%
основных фондов; в Татарстане, Башкортостане,
Кабардино-Балкарии, Адыгеи - по 28 - 30%; в Карелии,
Марий Эл, Мордовии - по 16 - 18% и т.д.
В настоящее время значительная часть
полномочий по регулированию цен передана
федеральным центром на уровень регионов.
Последние по-разному пользуются
предоставленными правами. Одни регионы пытаются
жестко регулировать цены, оказывать ценовое
воздействие на максимально возможное количество
товаров и услуг. В других степень регулирования
низка. К регионам со средней и высокой степенью
регулирования цен (доля товаров и услуг с
регулируемыми ценами составляет 10 - 25% и более)
относятся: Мордовия, Удмуртия, Якутия, Чувашия,
Кабардино-Балкария, Башкортостан, Бурятия,
Карелия, Татарстан, Марий Эл,
Карачаево-Черкессия, Хакассия. Низкая степень
регулирования цен (доля товаров и услуг с
регулируемыми ценами составляет менее 10%)
наблюдается в Дагестане, Северной Осетии, Коми,
Калмыкии, Адыгее, Туве и др.
Еще более ярко ситуацию со степенью
регулирования цен, суть ценовой политики
регионов отражает положение с продуктами
питания. Здесь возможно применение широкого
спектра экономических инструментов
регулирования: от нормированного распределения,
талонов, установления фиксированных или
предельных цен до косвенных инструментов
(дотации, ограничение рентабельности
предприятий пищевой промышленности, ограничение
торговой наценки). Наиболее жестко регулируются
цены на продукты питания в Якутии, Башкортостане,
Мордовии, Туве. В регионы с примерно средней
степенью ценового регулирования входят
Татарстан, Чувашия, Бурятия, Кабардино-Балкария,
Карачаево-Черкессия, Удмуртия, Коми и др. Слабое
регулирование цен на продукты питания
отмечается в Северной Осетии, Хакассии, Карелии,
Дагестане. Для сравнения, ценовое регулирование
практически отсутствует в таких регионах, как
Москва, Красноярский край, Костромская и
Читинская области.
Продолжая тему экономической политики
в национальных образованиях, стремления к
прямому вмешательству в экономику, следует
отметить и тенденции в некоторых из них к
протекционизму и "экономическому
национализму". Так, власти Татарстана резко
усложнили с 1994 г. открытие филиалов
иностранных, а также российских банков.
Характерно и стремление к формированию
региональных исполнительных и законодательных
структур власти на базе коренных
национальностей. В Татарстане и Якутии свыше 70%
численности руководящих органов составляют
представители коренной национальности, в то
время как доля этих национальностей в общей
численности населения данных регионов
существенно ниже.
Интересен анализ влияния развития
отдельных секторов экономики
(народнохозяйственных комплексов) на
национальные отношения. Эта область экономики
изучена довольно слабо. Между тем,
функционирование топливно-энергетического
комплекса, оборонного комплекса, аграрного
сектора оказывают существенное влияние на
национальные отношения как в самой России, так и
на отношения нашей страны с другими странами. В
связи с этим рассмотрим воздействие только
одного комплекса - топливно-энергетического (ТЭК)
- на национальные проблемы.
Сейчас ТЭК является крупнейшим
сектором экономики России, обеспечивая
значительную часть ее производства, давая
огромную экспортную выручку. Основная часть
энергетических ресурсов страны расположена в
северных и восточных регионах, где проживают
малые народности. Развитие ТЭК приводит к
колоссальной деградации окружающей природной
среды, что сопровождается возникновением
критических экономических и социальных проблем
в жизни малых народностей. По точному выражению
профессора Джорджтаунского университета
(г.Вашингтон) М.Фешбаха такая ситуация
соответствует понятию "экоцид" - геноцид
природы и человека.
Особенно сложные национальные
проблемы возникают в результате добычи нефти и
газа и связанной с этой добычей инфраструктурой.
В стране сейчас эксплуатируется более
550 тыс.км магистральных и промысловых
трубопроводов. За последние годы произошли
многочисленные аварии нефтепроводов в
Западно-Сибирском регионе, республиках Коми,
Башкортастан, Татарстан, в районах Среднего и
Нижнего Поволжья. Основной причиной аварий
является физический износ и коррозия металла. На
долю этой причины приходится 60 - 70% всех аварий.
В перспективе следует ожидать
дальнейшего роста размеров деградированных
земель в результате развития
топливно-энергетического комплекса, что будет
связано с освоением новых месторождений.
О размерах возможного ущерба
свидетельствует пример Тюменского Севера. За
период освоения этого региона было потеряно
6 млн га оленьих пастбищ (12,5% общей площади),
загрязнено мазутом 30 тыс. га, 73 тыс. га лесов
были загрязнены газовыми выбросами и
химическими реагентами, оказались под разливами
буровых растворов и минерализованных вод,
подтоплены.
Только в Западно-Сибирском регионе в
местах освоения месторождений нефти и газа
выявлено свыше 200 тыс.га земель, загрязненных
нефтью толщиной слоя не менее 5 см.
Климатические условия северных
регионов, где находятся основные месторождения
топливно-энергетических ресурсов, приводят к
длительному периоду сохранения тяжелых фракций
нефти (более легкие смываются поверхностным
стоком в водные объекты и проникают в грунтовые
воды). В отдельных районах Тюменской и Томской
областей концентрации нефтяных углеводородов в
почвах превышают фоновые значения в 150 - 200 раз.
Такая глобальная деградация природы в
результате массовой добычи нефти и газа,
строительства гигантских нефте- и газопроводов в
районах Арктики и Сибири привела к утере
традиционных мест обитания и занятий
(оленеводство, охота, рыболовство) для малых
народностей Севера. В результате наблюдается
люмпенизация, рост алкоголизма, резкое
сокращение продолжительности жизни, вымирание 7
из 26 народностей. Например, в богатейшем
Ямало-Ненецком автономном округе за последнее
десятилетие средняя продолжительность жизни
сократилась на 16 лет. У народностей ханты и
манси она составляет: у мужчин - 42 года, у женщин -
45 лет. У этих же народностей, проживающих в
Японии, данный показатель составляет
соответственно 74 и 85 лет.
Велика роль энергетического фактора и
в других национальных вопросах. Например, здесь
можно отметить и отношения между странами СНГ, и
военный конфликт в Чечне. Россия, держа руку на
топливно-энергетическом "кране", имеет
дополнительный аргумент давления в своих
отношениях с соседними странами.
"Энергетическое" давление сыграло свою роль
в решении сложнейшей проблемы раздела
Черноморского флота между Россией и Украиной,
аренды Севастополя. Огромная задолженность
Украины за топливно-энергетические ресурсы
позволила России проводить жесткую линию в
финансовом урегулировании и связать эти вопросы
с проблемой Черноморского флота. Велика
задолженность за топливно-энергетические
ресурсы и у другого соседа России - Беларуси. Это
дает РФ дополнительные аргументы в двусторонних
переговорах.
По мнению многих политиков,
энергетический фактор сыграл важную роль в
урегулировании военного конфликта в Чечне.
Необходимость скорейшего налаживания
нормального функционирования нефтяного
трубопровода из Азербайджана через территорию
Чечни, заинтересованность России и Чечни в
получении нефтяных контрактов в условиях
конкуренции с нефтяными компаниями западных
стран и других вариантов перекачки нефти (через
Турцию, Грузию) стали существенными
экономическими стимулами для прекращения войны.
Наталья Власова,
JFDP, г.Екатеринбург
Существуют различные теоретические
подходы понимания этничности и национализма:
неомарксистский, модернистский,
культурно-плюралистический, статусно-групповой
и рационалистический. Достоинства
неомарксистского и рационалистического
подходов в том, что они показывают важность
экономических факторов для понимания
национализма. Общеизвестно, что экономические и
политические интересы регионов (в лице правящей
элиты, а также определенных групп населения)
могут не совпадать с интересами страны (в лице
центрального правительства, других регионов и
групп населения). Призывы к национальному
самоопределению в данном контексте зачастую
являются не самоцелью, а средством защиты
интересов определенных групп. Ухудшение
социально-экономической ситуации в регионах,
спад производства, рост уровня безработицы,
бедности, невыплаты заработной платы - эти чисто
экономические проблемы могут стать
побудительным толчком к попыткам повысить
статус региона, а в своем крайнем проявлении
могут привести к национальному сепаратизму.
Однако здесь не все так прозрачно, как
может показаться на первый взгляд. Фактором
сепаратизма может стать не только низкий уровень
экономического развития, но, как ни странно, и
высокий. Во втором случае более богатые регионы
могут стремиться освободиться от
"балласта", или на первый план выходят
политические, культурные, религиозные,
исторические и другие движущие силы. Но, как
правило, экономическое процветание усиливает
межэтническое сотрудничество. Считается, что для
создания условий для стабилизации национальных
отношений требуется политика, направленная не
только на создание системы поддержки для
слаборазвитых территорий, но и на экономический
рост в целом.
В России региональная проблема
осложняется экономическим и политическим
неравенством субъектов Федерации. Хорошо
известная особенность российского федерализма в
том, что он базируется на двух началах:
национально-территориальном и
административно-территориальном. И хотя
Конституция 1993 г. устанавливает равенство
субъектов РФ в их взаимоотношении с федеральными
властями (ст.5), фактически принцип равноправия не
реализуется. Каждый субъект Федерации стремится
установить свои собственные "правила игры"
с центром - подписано около 30 договоров (из
возможных 89), устанавливающих особые
отношения между Правительством РФ и субъектами
Федерации, в том числе и в бюджетно-налоговой
сфере. Данный факт не только увеличивает разрыв
между "бедными" и "богатыми" регионами,
но и усиливает противоречия между субъектами
федерации, приводит к обострению национальных
конфликтов. В результате расширения различных
льгот и привилегий центр недополучает
финансовые ресурсы, что в известной степени
ослабляет его позиции. Таким образом,
региональная и национальная проблемы в России
тесно взаимосвязаны.
Одним из необходимых условий
разрешения региональной проблемы является
разработка региональной стратегии страны. Одной
из составляющих такой стратегии, наряду с
политическими, электоральными и иными
изменениями, можно считать региональную
политику РФ, и особенно региональную
экономическую политику.
Под региональной политикой понимается
деятельность государства по регулированию
экономического, социального, этнополитического,
экологического развития страны в
пространственном аспекте. Опыт современной
региональной политики в России невелик, и при
разумности и важности декларируемых целей и
задач реальные успехи в этой сфере пока что
оставляют желать лучшего. Так, среди
долгосрочных приоритетных задач региональной
политики называются следующие:
Таким образом, в идеале, эффективная
региональная политика должна быть нацелена на
преодоление хозяйственной раздробленности, на
создание общероссийского хозяйственного
комплекса, на обеспечение стабильности в стране
путем согласования частных, групповых (в том
числе национальных) и общественных интересов
путем выработки стратегий регионального
экономического развития.
Это долгосрочная программа, и наивно
ожидать немедленных результатов, однако, при
достаточно эффективной реализации региональной
политики должны наблюдаться позитивные
тенденции развития. Что же мы имеем на сегодня? По
многим вышеперечисленным задачам позитивных
сдвигов практически нет, а в ряде случаев можно
говорить и об ухудшении ситуации. Например, спад
промышленного производства в Свердловской
области (одной из областей-доноров федерального
бюджета) после примерно 5% в 1995, составлял 17% в
1996 г. Количество регионов-доноров сокращается
год от года, поэтому нет оснований говорить о
создании экономической основы для
самостоятельного социально-экономического
развития регионов. Особенно негативный характер
имеют тенденции в усилении разрыва по уровню
социального и экономического развития субъектов
Федерации. Различия в региональных уровнях
безработицы и бедности имеют тенденцию к
увеличению, а концентрация финансовых ресурсов в
Москве по различным данным составляет от 50% до 80%.
Причем, привязка поправочных коэффициентов
бюджетных расходов к достаточно крупным
территориям, каковыми являются субъекты
федерации, не отражает реальных различий в
социально-экономических условиях внутри самих
субъектов. Например, в Свердловской области
насчитывается 73 муниципальных образования, из
них только 8 доноров. С виду благополучная в
целом Свердловская область в основном состоит из
промышленных депрессивных и неразвитых
сельскохозяйственных территорий.
Наиболее последовательно в рамках
региональной политики реализуется задача
создания единого экономического пространства и
в РФ. Например, были признаны незаконными решения
ряда правительств субъектов РФ по взиманию
пошлин за провоз товаров на подведомственную
территорию. Однако и здесь не все так гладко. Если
рынки товаров и услуг сформировались и
развиваются, то рынки земли, капитала в
большинстве регионов находятся в зачаточном
состоянии, мобильность рабочей силы до сих пор
низкая, что тормозит создание развитого рынка
труда.
Однако данные факты нельзя трактовать
как ненужность региональной политики, ее фиаско.
Видимо, нужно говорить о неразработанности
механизма региональной политики, отсутствие
которого не позволяет достигать декларируемых
целей и задач.
Механизмы региональной политики могут
быть достаточно традиционными (субвенции,
дотации, различные льготы, прямые инвестиции,
специальные программы для особо нуждающихся
регионов и групп и т.п.). Обычно разделяют прямые и
косвенные методы. При использовании прямых
методов государство активно участвует в
капвложениях, направленных на совершенствование
территориальной структуры хозяйства. При
использовании косвенных методов государство
через финансовую (налоговую, кредитную,
таможенную) систему стремится создать
соответствующий экономический климат в тех или
иных районах для стимулирования их ускоренного
развития и управления миграционными потоками.
Основными формами прямого участия
государства в регулировании регионального
развития являются: использование федерального
бюджета для перераспределения финансовых
ресурсов между регионами; разработка и
осуществление федеральных программ развития
регионов и отраслей с долевым государственным
финансированием, участие в отдельных
структурообразующих инвестиционных проектах с
использованием конкурсной и контрактной систем
их реализации; размещение федеральных заказов на
поставку продукции для общегосударственных нужд
и др.
Одним из непременных условий
реализации региональной политики является
развитие бюджетного федерализма. Бюджетный
федерализм - понятие экономическое,
характеризует многоуровневость бюджетной
системы государства, функционирование и
взаимодействие бюджетов различных уровней
власти (центрального, регионального и местного).
Основными принципами бюджетного федерализма
являются: четкое разграничение полномочий между
всеми уровнями власти; наделение всех уровней
власти достаточными финансовыми ресурсами для
реализации этих полномочий; сглаживание
региональных дисбалансов с помощью четко
обоснованной и основанной на расчетах системы
бюджетных трансфертов.
И хотя с 1994 г. взаимоотношения
федерации и субъектов изменились в сторону
расширения прав и ответственности региональных
органов власти, механизм бюджетного федерализма
в России окончательно не сложился и далек от
совершенства. Так, процесс передачи определенных
полномочий и функций нижестоящим уровням власти
носит достаточно бессистемный характер и не
сопровождается соответствующими бюджетными
ресурсами. Региональные органы власти, и
особенно органы местного самоуправления, не
наделяются достаточными для реализации своих
полномочий фискальными ресурсами; не всегда
существует четкое разграничение полномочий
между различными уровнями власти; передача
трансфертов и различных финансовых льгот
осуществляется, во-первых, на бессистемной
основе, а, во-вторых, подобные действия зачастую
противоречат основной задаче региональной
политики - сглаживанию межрегиональных
диспропорций. По мнению ряда экономистов,
федеральные программы и ссуды не только не
устраняют, но и усиливают территориальные
различия. И это не удивительно, если учесть, что
добиться выравнивания прав субъектов федерации
не удалось. Под большим вопросом находится и
уровень экономической эффективности
трансфертов. Уже признается, что получение
финансовой поддержки должно связываться с
требованиями по ее эффективному и целевому
использованию с последующим контролем
расходования денежных средств. По различным
оценкам, до 10% целевых средств расходуется по
иным статьям. Для повышения экономической
эффективности системы трансфертов необходимо
поставить получение финансовых ресурсов в
зависимость от экономической и хозяйственной
ситуации в регионе, успешности программы
стабилизации.
Кроме того, важным моментом является
пересмотр взаимоотношений между центральным и
региональными органами власти. Так, при
разработке и выборе форм реализации
региональных программ за рубежом все больше
отходят от традиционного понимания роли
государства, когда ресурсы просто
перераспределяются от сильных к слабым и
государство выступает как единственный источник
финансирования и как центр принятия решений.
Такая политика достаточно неэффективна. Новое
понимание региональной политики все более
рассматривает регионы как равноправных
партнеров не только в принятии решений, но и с
точки зрения их возможного долевого участия в
программах и проектах. Подобный подход может
найти место и в России. Формы реализации такого
подхода к региональной политике достаточно
разнообразны и могут быть реализованы через:
Базой для принятия решений в
финансовой области должен стать мониторинг
социально-экономической ситуации, а не
политическое давление со стороны региона. Одним
из политических шагов для создания
"противовеса" региональному лоббированию
является усиление местного самоуправления и, тем
самым, создание более равновесного баланса
государственных, региональных и местных уровней
власти. Усиление позиций местного
самоуправления может нейтрализовать
деятельность региональных властей в процессе
"административного торга". Кроме того,
согласно основам экономической теории, чем
больше население ценит разнообразие в
предоставляемых правительством услугах, тем
дробнее должна быть власть и меньше
территориальная единица. В многонациональных
регионах, особенно там, где национальности имеют
тенденцию расселяться локально,
концентрироваться, население будет предъявлять
специфические требования (культурные,
образовательные и другие), которые могут
реализовываться через систему самоуправления.
Продуманная региональная
экономическая политика в перспективе позволила
бы решать национальные вопросы не путем
обособления, а путем обеспечения надлежащих
социально-экономических условий для жизни
народов всех национальностей в регионах.
Основные положения государственной
региональной политики должны разрабатываться
параллельно и с учетом концепции национальной
безопасности России, стратегии регионального
развития страны, механизма взаимоотношений
между субъектами Федерации и центром. Разумная и
обоснованная региональная экономическая
политика, конечно, не является панацеей для
"лечения национальных болезней" и не решит
все национальные проблемы и конфликты, но она, по
крайней мере, может смягчить экономические
побудительные причины дезинтеграции с
использованием национальных лозунгов.
Комментарий
(А.Барабашев, Кеннан, г.Москва)
Наличие малого количества регионов-доноров внушает пессимизм в отношении благосостояния Российской Федерации в целом. Но еще больший пессимизм возникнет, если сокращение количества регионов-доноров будет происходить и далее. Тогда, в перспективе, останется один донорский регион - Москва. Роль Москвы по преимуществу заключается в том, что сюда через банки перекачиваются средства, здесь средства "прокручиваются" и далее уже как "донорские" поступают в регионы. Если эта роль усилится, то регионы станут столь сильно привязанными к Москве, что создание полицентричной Федерации окажется невозможным. Альтернативой может стать политика "демосквизации", т.е. создание препятствий для использования Москвой природной ренты. Мне представляется, что обе указанные альтернативы плохие, и поэтому их необходимо избежать. К сожалению (я буду рад, если это не так), отсутствуют исследования и предложения о том, какие иные варианты экономического взаимоотношения Москвы и регионов существуют и как эти варианты можно реализовать.