Валентина Куприянова,
USIA Summer Institute,
г.Хабаровск

Национально-культурная автономия и национальные меньшинства: региональный аспект

    Вопрос национального самоопределения - один из наиболее сложных и дискуссионных. Как известно, принцип самоопределения наций был выдвинут в начале XX века взамен "принципа национальности", который толковался как догма о преимуществах при любых обстоятельствах создания однонациональных государств. Со временем он превратился в международно-правовой, обязательный к соблюдению для всех государств. Международный пакт о гражданских и политических правах, принятый Генеральной Ассамблеей ООН 16 декабря 1996 г., гласит: "Все народы имеют право на самоопределение. В силу этого закона они свободно устанавливают свой политический статус и свободно обеспечивают свое экономическое, социальное и культурное развитие"^.
   Многие специалисты в области международного права считают, что этот принцип имеет два аспекта - юридический и политический. В юридическом плане право на самоопределение признается за всеми народами и нациями. Однако определение формы, в которой реализуется это право в каждом конкретном случае (отделение, автономия, федерация и др.), является политическим вопросом^.
   Как показывает практика, мировое сообщество не поощряет сецессию (отделение территорий). Сецессия, как представляется, может быть оправдана, когда установлены факты дискриминационной политики государства по отношению к какому-либо народу, проживающему на территории государства. За весь период после Второй мировой войны применение принципа самоопределения, завершившееся сецессией территории, имело место лишь в нескольких случаях. При этом, как показывает и опыт России, попытки нарушения целостности государства влекут за собой вооруженные конфликты.
    В России концепция национального самоопределения на политико-государственном уровне пока еще не приобрела достаточно устойчивые очертания, хотя позитивные тенденции обозначились. В Концепции государственной национальной политики Российской Федерации предложена такая форма национального самоопределения, как национально-культурная автономия.
    В июне 1996 года принят Федеральный Закон "О национально-культурной автономии". В этом документе национально-культурная автономия трактуется как форма национально-культурного самоопределения, представляющая собой общественное объединение граждан Российской Федерации, относящих себя к определенным этническим общностям, на основе их добровольной самоорганизации в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, культуры. При этом право на национально-культурную автономию не является правом на национально-территориальное самоопределение.
    Следует заметить, что идея национально-культурной автономии - не новая. Такая форма этнического самоуправления была предложена в конце XIX века австрийскими социал-демократами К.Реннером и О.Бауэром. Это была идея национально-персональной, экстерриториальной автономии. Ключевое звено - источник и носитель национальных прав не территории, а сами нации, их союзы. Союзы конституируются на основе добровольного, личного волеизъявления. Народ становится субъектом права для удовлетворения своих культурных, языковых интересов. Концепция произвела методологический переворот в вопросе о содержании прав меньшинств. Охрана национальных меньшинств от посягательств извне заменялась положительным признанием за ними определенных полномочий - право быть конституироваными как публично-правовые корпорации. Характерно, что после Февральской революции 1917 года в России осуществлялись попытки воплотить в жизнь идею культурно-национальной автономии. Например, была создана культурно-национальная автономия мусульман внутренней России и Сибири. Далее, культурно-национальная автономия использовалась Центральной Радой для решения проблем национальных меньшинств на Украине - для русского, еврейского, польского меньшинств. После гражданской войны право на культурно-национальную автономию получили национальные меньшинства в Дальневосточной Республике. Тогда уже сложились временные органы самоуправления национальных меньшинств: украинцев, корейцев, евреев, тюрко-татар. Должны были пройти съезды для организационного оформления автономий, но эта работа оказалась прерванной^. В целом в России культурно-национальная автономия не прижилась, национальный вопрос, как известно, был решен по другому. Право на самоопределение было реализовано путем устройства собственных форм управления в едином государстве (автономные республики, автономные области, автономные округа, а также национальные районы, сельсоветы) -   то есть на территориальной основе, а не на экстерриториальной.
    Концепция национального самоопределения в форме национально-культурной автономии, предложенная в рамках современной государственной национальной политики в России, безусловно, отличается от идеи австрийских социал-демократов. Прежде всего тем, что эта автономия является общественным формированием. Но вместе с тем, прослеживается та же попытка решения проблем национальных меньшинств на экстерриториальном уровне.
    Предполагается, что данный институт национального самоуправления позволит гражданам Российской Федерации, принадлежащим к различным национальным общностям, в частности, малочисленным, дисперсно расселенным народам, национальным меньшинствам, решать вопросы создания и развития своей самобытности, традиций, языка, культуры, образования.
    Таким образом, в государственной политике в этой области сделан акцент на деэтатизацию (разгосударствление) сферы межнациональных отношений в Российской Федерации. Это весьма важный шаг в урегулировании межэтнических отношений.
    В этой связи следует отметить, что в России, являющейся полиэтническим государством, была и будет сохраняться объективная основа для существования этнических проблем. Это связано со сложной этнической структурой населения, дисперсным расселением многих этносов, широким распространением процессов этнической ассимиляции (в основном - частичной), неоптимальным государственным устройством, которое в обозримом будущем едва ли может измениться, миграционной подвижностью населения, наследием прошлого.
    Начатые в бывшем СССР реформы привели к обострению существующих и появлению новых этнических проблем, нерешенность которых может усугубить и без того сложную и этнополитическую ситуацию в Российской Федерации. Национальное самоопределение и связанные с ним вопросы представляются весьма важными в политическом плане.
    Проблема национальных меньшинств является болезненной для всего мира. Более того, нередко можно встретить утверждение, что эта проблема в сущности неразрешима. Например, такую точку зрения высказал известный французский политик А.Пейрефит. В то же время наилучшим решением проблемы меньшинств он считает следующее: чтобы заставить к себе прислушаться, меньшинства где-то на какой-то территории должны быть равноправными. Признание права - на объединения, создание союзов и ассоциаций, свободу слова, собраний - неотъемлемо от того места, где оно осуществляется. Что толку разрешать полет, если затем не получено разрешение на приземление - именно таково положение меньшинств, не имеющих территориальной базы. В основе национальной независимости, суверенитета лежат не идеи, а земля^. Это утверждение еще раз подчеркивает тот факт, что в вопросах, связанных с самоопределением и этническими меньшинствами, существуют неоднозначные, весьма спорные подходы.
    В России национальные меньшинства проживают во всех регионах и составляют около 12% населения. Нельзя не согласиться с мнением специалистов-этнологов, что в Российской Федерации удалось избежать открытых конфликтов и сколько-нибудь значительных форм проявлений иных форм конфронтации между этническим большинством - русскими и какими-либо этническими меньшинствами. Уровень этнических миграций из России значительно ниже, чем из любой другой страны Содружества^. Однако этнополитическая и социально-экономическая ситуация в стране остается сложной, а следовательно, необходимо укреплять правовую основу для артикулирования и реального учета интересов всех некоренных этносов, проживающих в России.
    Как будет складываться практика воплощения идеи национально-культурной автономии? Будет ли эта форма национального самоопределения эффективна в условиях Российской Федерации? В принципе, национально-культурные сообщества, землячества, существующие в России, имеют определенный опыт в решении проблем национально-культурного развития. Есть такие объединения и в Хабаровском крае, являющимся многонациональным по своему составу. На территории края проживают помимо самого крупного этноса, русского (86,4%), украинцы (6,3%), белорусы (1,14%), татары (1,0%), евреи (0,9%), корейцы (0,5%), немцы (0,3%) и другие народы - всего более 100 национальностей. В крае проживают 23152 представителя народностей Севера (1,3%), в том числе в 15 территориях, относящихся к районам Крайнего Севера, и местностях, приравненных к ним, - 15 828 человек (0,9%).
    Следует отметить, что не все этнические группы создали этно-культурные и другие объединения. Это связано со значимостью национального самосознания, этнической культуры, осознанием проблемности этнического развития и путей решения существующих проблем, степенью выраженности этнической самобытности, наличием такого важного фактора консолидации, как лидерство.
    В Хабаровском крае зарегистрированы национально-культурные общества, представленные в таблице.
    Анализируя данные, приведенные в таблице, можно сделать некоторые выводы:
1. Процесс формирования этнокультурных общественных объединений в Хабаровском крае, начатый в 1990 году, продолжается. Это свидетельствует, в частности, об актуальности проблемы диаспор, представляющих народы, имеющие свои национально-государственные образования, в том числе - в странах СНГ.

2. Наиболее активна корейская диаспора. За период с 1991 года по настоящее время создано и зарегистрировано в установленном порядке - 4 общественных национально-культурных объединения. Кроме указанных в таблице этнокультурных объединений организован корейский фонд г.Хабаровска (дата регистрации - 15.07.93.). Основные цели и задачи фонда - создание средств и условий для приобщения представителей корейской диаспоры к духовным ценностям корейского народа, организация изучения корейского языка, народных обрядов, традиций и фольклора.

3. Возникли новые общественные объединения малочисленных народов Севера - районного уровня. Это показывает возрастающее стремление представителей этих народов быть причастными к решению своих многочисленных проблем.

4. В крае несколько активизировалось русское национальное движение. Созданы два общественных объединения, в уставах которых поставлены задачи развития русского национального самосознания.

Каково отношение этнокультурных объединений к национально-культурной автономии? В целом оно в немалой степени определяется характером осознания путей решения этнических проблем. Здесь существуют своего рода две неравнозначные тенденции: создание своих административно-территориальных структур и создание на местах условий для полноценного развития этноса, решения социально-экономических и культурных проблем. Вторая тенденция внешне более весома. Но, вместе с тем, как бы это ни фиксировалось в документах и на официальном уровне, в национальном сознании (коллективном и индивидуальном) существует доминанта: в рамках административно-территориальных структур этнические проблемы решать легче. Эта доминанта еще длительное время будет важным элементом национального самосознания, что, в свою очередь, внесет свои сложности в реализацию закона о национально-культурной автономии. В данном случае многое будет зависеть от того, насколько конкретно могут быть защищены права и интересы этнических групп. Безусловно, реально мыслящие представители этнических обществ понимают, что дисперсность расселения этносов является серьезным препятствием для создания компактных территориальных образований. К примеру, такая позиция характерна для российских немцев, проживающих в Хабаровском крае, для представителей других диаспор. Как известно, существует четыре основных направления, которые обозначились в решении проблем российских немцев:

1. борьба за восстановление автономии;
2. эмиграция;
3. организация помощи из ФРГ немцам, проживающим на территории России и не желающим уезжать из нее;
4. создание на местах условий для полноценного развития национальной культуры и языка, уничтожения всех остатков политики дискриминации немцев.

    Немцы, проживающие в Хабаровском крае, считают реальным и предпочитают четвертую позицию: предоставление максимально благоприятных условий для развития родного языка и национальной культуры. Это возможно реализовать в центрах национальной культуры. Так, центр немецкой культуры "Корн" предложил концепцию программы, которая имеет две цели:

• создать для немцев, проживающих в Хабаровске и Хабаровском крае, условия, максимально способствующие возрождению национального самосознания, чувства причастности и неразрывной связи со своей родиной и ее культурой;
• создать условия для приобщения к немецкой культуре во всей ее полноте и всем тем, кто испытывает к ней глубокий интерес, независимо от своей национальности.

    Возникает вопрос: возможно ли в рамках национально-культурной автономии более эффективно, чем на прежнем уровне институциализации, реализовать на практике основные направления деятельности Центра: приобщение к родному языку через организацию условий для его изучения; привлечение к данной работе педагогов, способных квалифицированно осуществлять процесс обучения; образовательные программы для взрослых (такие программы ориентированы для людей, в круг интересов которых входит философия, история, искусство, созданные великими представителями немецкого народа в разные периоды его жизни); создание комплексных педагогических учебно-воспитательных программ для немецких школ и детских садов и ряд других?
    Как представляется, в соответствии с федеральным законом этно-культурные объединения в форме национально-культурных автономий могли бы рассчитывать на более основательную организационную и финансовую поддержку, поскольку получают новый статус, а в целом - иной уровень институциализации. Например, в федеральном бюджете, а также в бюджетах субъектов Российской Федерации должны быть теперь предусмотрены ассигнования для оказания поддержки культурно-национальным автономиям. Им также должны быть предоставлены льготы по налогам, сборам и кредитам. Предусмотрены организационные формы координации их деятельности: консультативные советы по делам национально-культурных автономий при Правительстве Российской Федерации, органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органах местного самоуправления. Следует отметить, что Консультативный совет по делам национально-культурных автономий при Правительстве Российской Федерации создан, утверждены Положение о совете и его состав. (Постановление Правительства Российской Федерации от 18 декабря 1996 г., ?1517). В Положении подчеркнуто, что "Консультативный совет создается с целью предварительного рассмотрения вопросов, связанных с реализацией Федерального закона "О национально-культурной автономии", Концепции государственной национальной политики Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также с осуществлением прав и интересов национально-культурных автономий"^. Данная структура является совещательным органом и действует на общественных началах. Следовательно, многое будет зависеть от того, как на деле будет реализован один из принципов национально-культурной автономии: сочетание общественной инициативы с государственной поддержкой. В частности, важная роль в становлении и развитии этой формы этнического самоопределения принадлежит органам местного самоуправления, которые должны непосредственно выражать интересы жителей и способствовать более гибкому учету их этнокультурных запросов. Между тем, местное самоуправление в России также еще находится в стадии становления. Это относятся и к Хабаровскому краю. Следует отметить, что от принятия закона до его реализации еще значительная дистанция. В регионе еще идет осмысление проблематики, отраженной в законе о национально-культурной автономии. Отношение к ней несколько настороженное.
    Этнические общности не спешат институциализироваться как национально-культурные автономии, а продолжают решать свои вопросы национально-культурного развития в рамках более знакомых и привычных форм. Кроме того, для учреждения национально-культурных автономий необходимы соответствующие, определенные законом организационные мероприятия: подготовка и проведение учредительных общих собраний, конференций, съездов, оформление документов, сообщения в средствах массовой информации о предстоящем учреждении национально-культурной автономии. Для этого необходима новая консолидирующая деятельность, требующая организационных и интеллектуальных усилий. Представляется, что нужна более активная разъяснительная работа, консультации специалистов. Эту задачу могли бы выполнить консультативные советы по делам национально-культурных автономий, но в крае они еще не созданы. Между тем существует немаловажное обстоятельство: большинство национально-культурных общественных объединений, созданных до принятия закона о национально-культурной автономии, считают, что нет принципиальных отличий между данным законом о национально-культурной автономии и законом Российской Федерации об общественных объединениях, в части правовых аспектов, связанных с возможностью самостоятельного решения вопросов национально-культурного развития. Новые общественные национально-культурные общества, появившиеся в 1997 году, также сделали выбор в пользу конституирования на основе более знакомого и понятного закона об общественных объединениях.
    В то же время, по нашему мнению, закон о национально-культурной автономии может и должен сыграть свою позитивную роль в деэтатизации межнациональных отношений, и, прежде всего, на уровне общественного сознания. Предлагается автономия в отношении культурного развития. Почему бы, опираясь на исторический опыт, не попробовать этот вариант, не проанализировать практику, а затем оценивать эффективность такой формы национального самоопределения. Для этого нужно время для проявления инициативы этнических сообществ, а также - колоссальная работа на уровне официальных институтов по урегулированию вопросов, связанных с функционированием национально-культурных автономий на территории России.