Н. Бикалова
Санкт-Петербург

ПОЛНОМОЧИЯ РАЗЛИЧНЫХ УРОВНЕЙ ВЛАСТИ ПО ФИНАНСИРОВАНИЮ ОБРАЗОВАНИЯ В РОССИИ И США

    В докладе Мирового банка реконструкции и развития за 1999-2000 годы приводятся данные, касающиеся финансирования образования в разных странах. Общественные расходы на образование в 1980 году в России составили 3,5% от стоимости валового внутреннего продукта страны (ВВП), а в США - 6,7%. В 1996 году этот показатель в России увеличился до 4,1%, тогда как в Штатах снизился до 5,4% стоимости ВВП. Однако, по данным названного отчета, за 1990-1998 годы ВВП в России снизился на 7%, в то время как в США этот показатель вырос на 2,9% (Entering the 21 Century. World Development Report 1999/2000. P. 241-251).
    Различия в финансировании образования в названных странах помимо объемов выделяемых средств включают использование полномочий различных уровней власти - федерального, регионального (в США - штатного) и местного. В США обязательства по предоставлению услуг населению включают три основных аспекта: 1) определение, регулирование или установление нормативов для определенной функции; 2) финансирование; 3) обеспечение, в которое входит принятие решений об объеме услуг и практическая организация их производства и предоставления. Например, власти каждого штата ответственны за определение общего характера начального и среднего образования и финансируют эту систему в среднем более чем на 50%. Однако на местах фактически обеспечивают образование школьные округа. Они нанимают преподавателей, строят здания, покупают книги.¹
   Распределение расходных функций по образованию среди различных уровней власти в США свидетельствует о том, что только высшее образование финансируется из федерального бюджета. В табл. 1 представлено распределение обязательств по предоставлению услуг населению в области образования по трем указанным выше аспектам. Одной из важнейших особенностей американской системы является крайне большое разнообразие фискальных систем штатов. Важно отметить, что в каждом конкретном штате практически всегда обеспечение какой-либо функции возлагается только на один уровень. Тем не менее в различных штатах это может быть разный уровень, как, например, в случае с финансированием средних и начальных школ и с обеспечением научных библиотек. В подобных ситуациях указываются как власти штатов, так и органы местного управления.

Таблица 1

Распределение расходных функций различных уровней власти в США по финансированию образования

Примечание. Ф - федеральное правительство (верхний уровень), Ш - правительство штатов (средний уровень), М - местные органы самоуправления (нижний уровень).

    При переходе страны от плановой экономики к рыночным преобразованиям образование, оставаясь прерогативой государства², испытывает огромные финансовые затруднения. Существующий бюджетный дефицит, хроническое снижение уровня жизни населения страны, рост инфляции обусловили появление высказываний о том, что Российская Федерация в состоянии обеспечить не более 20% своих ранее существующих перед населением обязательств³. В связи с этим большое значение приобретает осуществляемая в настоящее время Правительством Российской Федерации реформа межбюджетных отношений. По мнению разработчиков правительственной программы, конечным результатом реформы должен стать полный отказ от разделения налогов на собственные, закрепленные и регулирующие, а также от существующей системы нормативов отчисления от федеральных или региональных налогов, как это имеет место, например, в США. Каждый бюджет (как федеральный, так и субнациональные) будет иметь закрытый перечень собственных налогов, что предполагает существенное расширение налоговых полномочий региональных и местных бюджетов. В дальнейшем, после достижения сбалансированности бюджетных полномочий и ответственности, доля ресурсов, сосредоточенных на субнациональном уровне, будет постепенно увеличиваться. Вместе с тем необходимы соблюдение жестких бюджетных ограничений, формирование конкурентной среды, оптимальное выравнивание бюджетной обеспеченности, максимальная прозрачность и стабильность системы межбюджетных отношений.
    Данная стратегия предусматривает одновременное реформирование всех составных частей межбюджетных отношений: расходных полномочий; налоговых (доходных) полномочий; механизмов финансовой помощи; регулирования управления субнациональными бюджетами. На начальных этапах реформы межбюджетных отношений предполагается устранить недостатки существующей системы и определить параметры новой системы отношений, основанной на реальной децентрализации налогово-бюджетных полномочий. В дальнейшем будет осуществлена реальная самостоятельность региональных и местных властей.
    В части финансирования образования предполагается значительное расширение прав субнациональных бюджетов, которое представлено в табл. 2.
    Стандартные требования к качеству образования, включающие перечень основных предметов и экзаменационные требования по ним, предполагается закрепить за федеральным уровнем. Российские муниципалитеты, роль которых в настоящее время довольно незначительна (они отвечают за организацию, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования), должны перейти от содержания муниципальной сети образовательных учреждений к исполнению функции единого заказчика на предоставление услуг образования среди школ и расплачиваться с ними в зависимости от сформулированных в заказе критериев: качества знаний, численности учащихся и т. д. Профессионально-технические училища, которые готовят кадры для предприятий, расположенных как в данном муниципалитете, так и за его пределами, следует финансировать из региональных бюджетов.

Таблица 2

Распределение расходных функций различных уровней власти в Российской Федерации по финансированию образования

Примечание. Ф - федеральный уровень, Р - региональный уровень (уровень субъекта), М - муниципальный уровень. См.: Методические рекомендации субъектам Российской Федерации по регулированию межбюджетных отношений (проект) / Министерство финансов РФ. М., 2000.

    Стандартные требования к знаниям по специальным предметам должны устанавливаться региональным отделом по согласованию с потенциальными работодателями. Как и в США, это будет способствовать созданию конкуренции среди учебных заведений и повышению качества образования.

© Бикалова Н., 2000

1. Кроме штата Гавайя, где вопросами народного образования занимается непосредственно администрация этого штата.
2. Прерогативой исключительно государства являются: развитие базовых отраслей (энергетики, металлургической, топливной промышленности, стимулирование новых отраслей; стратегическое прогнозирование развития науки и техники, долгосрочное прогнозирование развития хозяйства в целом, оценка социально-экономических последствий научно-технического прогресса с общенациональных позиций; координация усилий общества по охране и оздоровлению окружающей среды; создание производственной и социальной инфраструктуры, включающей транспорт, связь, культуру, образование, здравоохранение; выработка и обеспечение социальных гарантий, особенно для групп населения, которые не могут в полной мере заниматься общественно полезным трудом; поддержание в нормальном состоянии денежной и финансовой системы.
3. Имеется в виду заявление А. Илларионова, экономического советника Президента России (программа "Время" от 16 апреля 2000 г.).