Н. Бикалова
г. Москва

НОВЫЙ ЭТАП РАЗВИТИЯ РОССИЙСКИХ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ

    В апреле 2001 года Правительство Российской Федерации представило в Федеральное Собрание проект Программы развития бюджетного федерализма на период до 2005 года. Программа является продолжением Концепции реформирования межбюджетных отношений в 1999-2001 годах, одобренной 30 июля 1998 года постановлением Правительства РФ N 862. 23 мая 2001 года на заседании Правительства РФ был одобрен проект программы развития бюджетного федерализма. По сравнению с упомянутой Концепцией Программа предусматривает определенные положительные направления реформирования бюджетной системы, в частности, изменение финансовых взаимоотношений между уровнями бюджетной системы по доходным и расходным полномочиям. В приложениях номер 1 и 2 к Программе представлены схемы разграничения расходных и налоговых полномочий.
    Вместе с тем, предложенные в Программе механизмы не смогут стимулировать экономический рост и проведение социально-экономических реформ в регионах. Стратегия развития бюджетного федерализма в проекте программы сведена в основном к межбюджетным проблемам распределения и перераспределения финансовых ресурсов всех уровней и разграничению ответственности за выполнение. Содержание программы главным образом охватывает вопросы нормативов разделения доходов от уплаты федеральных налогов и сборов между бюджетами разных уровней и 21 раздел ведомственной структуры расходов федерального бюджета (финансовая помощь бюджетам других уровней). Исходя из этого, в названии программы представляется целесообразным заменить слова "бюджетный федерализм" на "межбюджетные отношения", что отразит сферу ее реального действия. При существующем варианте названия делается заявка на решение проблем всего спектра развития бюджетного федерализма, включающего финансовое регулирование, формирование сбалансированной структуры бюджетного устройства страны, а также поиска компромисса между интересами различных групп в обществе и политико-экономическими взаимоотношениями центра и субъектов Федерации.
    Проект программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года вызвал множество критических замечаний. Например, в постановлении Совета Федерации ФС РФ от 16 мая 2001 N 158-СФ отмечается, что в документе узко трактуется принцип самостоятельности бюджетов - "как обособление бюджетных прав субъектов РФ без учета возможностей к самообеспечению и развитию". Кроме того, вопрос о распределении объемов налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы не проработан.
    Существенным недостатком программы является отсутствие финансово-экономического обоснования и законопроектов об изменениях и дополнениях в действующие федеральные законы в связи с ее принятием. Необходим также план мероприятий по реализации программы. В пункте 9 предложенного проекта о механизме реализации программы говорится, что она будет реализовываться в два этапа: первый - 2001-03 и второй - 2004-05 годы. На каждый этап Правительство намеревается утверждать соответствующий план действий. Таким образом, на нынешнем этапе принятия программы оценить ее конкретное содержание можно только предположительно. Очевидно также, что подобная программа должна приниматься посредством принятия законов, а не постановлением Правительства.
    Программа содержит ряд противоречий Конституции РФ, Бюджетному кодексу и Федеральному закону "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти". Например, это относится к предложению по переводу бюджетов субъектов на кассовое исполнение в Федеральное казначейство (пункт 7). Однако к настоящему времени ряд субъектов уже перешли на самостоятельное казначейское исполнение бюджетов на основе единых социальных стандартов. Согласно статье 73 Конституции РФ, субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти по исполнению бюджета. Казначейское исполнение не отнесено к предметам исключительного ведения РФ (статья 71), а также к предметам совместного ведения РФ и субъекта (статья 72).
    В разделе 4 программы о разграничении расходных полномочий между уровнями бюджетной системы справедливо отмечается необходимость разработки порядка согласования и закрепления расходов совместного ведения центра и субъектов. Здесь же содержится предложение о передаче расходных полномочий по образованию региональным органам власти, что противоречит Федеральному закону "О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и моратории на их приватизацию". В программе записано, что начальное, часть среднего и высшее образование в настоящее время ориентированы на региональные рынки труда. Однако важно сохранить финансирование расходов по содержанию единой централизованной системы образования из федерального бюджета. Без этого государство может утратить рычаги управления системой профессионального образования. Переход части образовательной системы на платную основу является нарушением статьи 43 Конституции РФ о праве каждого гражданина страны на бесплатное и общедоступное образование в государственных и муниципальных образовательных учреждениях.
    В разделе 5 проекта программы "Разграничение налоговых полномочий и доходных источников" предусмотрено расширение налоговых полномочий региональных и местных властей и закрепление главных доходных источников (отчислений от федеральных налогов) на постоянной долгосрочной основе. Намечено сократить масштабы расщепления налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы и перейти к принципу "один налог - один бюджет". Это означает стопроцентное зачисление поступлений по определенным видам налогов и сборов за бюджетом одного уровня. Классическим примером реализации этого принципа в действии являются межбюджетные отношения в США, где основные доходы субнациональных бюджетов формируются за счет имущественных налогов и налогов на доходы населения. Для региональных и местных бюджетов РФ этот декларируемый в программе принцип труднодостижим. Это доказывает проводимая в последние годы бюджетно-налоговая реформа. Она не затрагивает структуры и размеров федерального бюджета, а касается главным образом внебюджетных фондов и субнациональных бюджетов. Количество основных источников формирования местных и региональных налогов и сборов уменьшается год от года. В 2000 году их было шесть, в 2001 - четыре, в 2002 году предполагается лишение и налога с продаж.
    Фонд компенсаций, существующий с 2001 года, целесообразно преобразовать в фонд финансирования федеральных полномочий. За счет этих средств можно обеспечить финансирование федеральных мандатов по законам о ветеранах, инвалидах, гражданах, имеющих детей, и на выплату жилищных пособий населению. Еще один аспект дискуссий вокруг программы - предложенный Правительством РФ новый порядок платы за пользования недрами, принципиально отличающийся от действующей системы платежей за пользование недрами. Возможность введения этого порядка вызывает озабоченность регионов-"доноров", расположенных в Тюменской области. Предполагаемое резкое уменьшение доходной базы бюджетов в Ханты-Мансийском и Ямало-Ненецком автономных округах ставит вопрос о проведении поэтапного снижения ставок нормативов отчислений от ресурсных платежей.